2012.01.24
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教科書の採択権は誰にあるのか 沖縄・八重山地区教科書問題をめぐって

わずか数十冊分の教科書をめぐって、教科書行政の在り方が大きく問われている。沖縄県八重山地区の中学校公民教科書採択で、一部自治体が採択地区協議会の答申と異なる教科書の採択を決めたことは、義務教育の教科書無償制度の根幹を揺るがしかねない問題にまで発展した。教科書を採択する権限は、いったい誰にあるのか。

中学校公民教科書で採択が対立

 2012年4月から使用される中学校の教科書について石垣市、竹富町、与那国町から成る沖縄県八重山採択地区協議会は11年8月23日、A社発行の公民教科書を採択すると賛成多数が答申した。ところが、これに反発した竹富町教委は、それとは別に独自にB社発行の公民教科書の採択を決定する。これに対して沖縄県教委は、採択教科書の一本化を図るよう八重山地区の3教委に働き掛け、その結果、9月8日に3教委の全教育委員による臨時会議が開催され、先の答申を覆してB社教科書を採択することが賛成多数で決まった。しかし、今度はこの決定に対して、石垣市教委と与那国町教委の教育長が文部科学省に直接異議を申し立てたことから事態はさらに複雑化していくことになった。

 一連の経緯について文科省は、A社教科書の採択を決めた八重山採択地区協議会の答申を有効とする立場を取り、国に対する教科書採択の報告期限である9月16日までに採択の一本化を図るよう沖縄県教委に通知したものの、A社教科書を拒否する竹富町教委の姿勢は変わらず、とうとう問題解決に至らないまま年を越してしまった。このままいけば1963年の教科書無償措置法の制定以降初めて、国による教科書の無償給付が受けられない自治体が出現する事態となる。

 では、この問題の争点は何だろうか。報道でも周知の通り、対立の原因となったA社教科書はいわゆる保守系教科書としてさまざまな物議を醸してきた存在であるのだが、ここではその問題には触れない。また、採択地区協議会の答申と全教育委員による臨時会議の決定のどちらが手続き的に有効なのかということも争われているが、おそらくそれを検証してもあまり意味はないだろう。というのも、このような政治的要素が絡む問題は手続き的妥当性がじつは本当の争点ではないからだ。採択地区協議会答申の妥当性についてさまざまな人々が論じているが、例えば、答申がB社教科書を採択し、一部自治体の決定がA社教科書を採択するものだったとしたらどうだろう。このように政治的要素を除外していくと八重山地区採択問題の争点は意外とシンプルだ。それは、義務教育教科書の最終的採択権は誰が持っているのかという一点となる。

「特別法は一般法を破る」という原則

 義務教育の教科書採択について法的に見ると、地方教育行政の根幹ともいえる地方教育行政法は、市町村教委に採択権があると規定している。一方、教科書無償給付の実務を定めた教科書無償措置法は、複数自治体による採択地区協議会の答申で決定すると定めている。このように二つの法律が別々な規定をしていることが問題を複雑化させたわけだが、実際には八重山地区の問題が起きるまで、この矛盾が表面化することはなかった。では、採択結果が対立した場合、いったいどちらの法律が優先することになるか。一見すると、教育行政の根幹となる地方教育行政法の方が、単なる事務手続きを定めた教科書無償措置法よりも上位に立つと思う人が多いだろう。

 だが、現実はそれとは逆で、政府と文科省は、教科書無償措置法が優先するという見解を示している。これは「特別法は一般法を破る」という法理論による。さまざまな権限などを定めた一般法と、その具体化に向けた手続きを定めた特別法が対立する場合、例外規定なども盛り込まれている特別法の方が優先するというのが法律学の原則で、政府も八重山地区教科書採択をめぐる答弁書(9月7日付)の中で、地方教育行政法を一般法、教科書無償措置法を特別法と位置付けている。つまり、法的に見れば、採択地区協議会の答申が個別の市町村教委の決定よりも優先するという解釈になるのだ。

 一部マスコミの間では、政府や文科省がA社教科書を推進しようとしているという観測もあるが、それは正しくないだろう。実際、中川正春文科相(当時)は、竹富町に教科書を無償給付できないと述べる一方、地方教育行政法と教科書無償措置法の間に矛盾があることを認め、法改正の検討に入る意向を表明した。竹富町に対する教科書採択の一本化期限についても、最初の9月16日を11月末まで延ばし、さらに12月末まで延長するという対応にも、できるだけ事態を穏便に収拾したいという文科省の意図がうかがえる。

 現行法下では採択地区協議会の答申を尊重するしかないものの、それを押し通せば市町村教委の権限を規制することになりかねない。教育の地方分権という理念と現行法の適用の間で文科省が苦慮していることの表れともいえる。

教科書採択制度の改革へ

 1月13日に発足した野田改造内閣で新たに就任した平野博文文科相も就任会見で、「共同採択制度のもとで教科書の無償給付をしており、理解してもらうしかない」と述べ、独自採択を貫くならば竹富町に教科書無償を適用しない方針を改めて示す一方、「竹富町の意見を踏まえて、採択の在り方がこのままでいいのか検討したい」と表明した。おそらく、複数の自治体で構成される採択地区協議会による教科書採択という大枠の制度は残しながらも、義務教育における教科書の最終的な採択決定権は市町村教委が持つというような形で制度改正される可能性が高そうだ。

 考えてみれば、4月から使用する教科書を複数自治体で構成する採択地区協議会で決定し、教科書ごとの冊数を前年の9月16日までに文科省に報告するという現在の仕組みは、情報化や物流が未発達だった時代の産物にすぎない。その意味で、市町村ごとの教科書採択は時代の流れだろう。報道などによれば、竹富町で採択される中学校公民教科書の冊数は数十部程度にすぎないという。その数十部の教科書の行方が、教科書採択制度の改革を促そうとしている。

斎藤剛史(さいとう たけふみ)

1958年、茨城県生まれ。法政大学法学部卒。日本教育新聞社に記者として入社後、東京都教育庁、旧文部省などを担当。「週刊教育資料」編集部長を経て、1998年に退社し、フリーのライター兼編集者となる。現在、教育行財政を中心に文部科学省、学校現場などを幅広く取材し、「内外教育」(時事通信社)など教育雑誌を中心に執筆活動をしている。ブログ「教育ニュース観察日記」は、更新が途切れがちながらマニアックで偏った内容が一部から好評を博している。

構成・文:斎藤剛史

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